直接负责的主管人员和其他直接责任人员的范围应该如何界定?

直接负责的主管人员和其他直接责任人员的范围应该如何界定?,直接负责的主管人员

《环境保护法》及各单行法律法规中对污染物排放者使用的是“企业事业单位和其他生产经营者”,他们都是从事持续性营利行为的经营者,指除个人为生活需要排放之外的所有排放。由于经营者的类型众多、内部治理结构多样,甚至许多排污者根本就没有正式注册为合法的经营者,而是违法进行污染严重的生产经营活动。《环境保护法》第四十二条第二款规定:“排放污染物的企业事业单位,应当建立环境保护责任制度,明确单位负责人和相关人员的责任”,其他生产经营者可以不建立责任制度,企业事业单位也可能未依法建立责任制度。因此, 判断“直接责任”应当从个人身份、行为与违法后果间的因果关系等来进行,包括违法排放的意志作出者、传递者、执行者,总体说来有如下两种情形:

一、直接负责的主管人员

理解法律规定的“直接负责的主管人员”要把握两点:第一,他们是掌有实际管理权限的人员,必须是单位主要领导、领导机构成员、主管某方面工作或某些部门的领导人员;第二,他们的管理权限、职责与违法排放行为具有直接关系,如果其领导职务与排污的生产经营活动没有直接关系,则对违法排污不应当负直接责任。例如,《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》规定的“直接责任人员”就包括两类:

1. 违法行为主要获利者

认定“违法行为主要获利者”,应当以其具有“主管人员”身份,与违法行为具有直接关系为前提,不能只看获利的事实忽视其主管人员身份和在违法行为的直接作用。之所以将这些主体纳入移送范围是因为他们本身就是排污单位的主管人员,在其管理职责与决策权内能对违法排污行为起到干预、防范的作用。他们要么是排污行为产生的生产经营成果的获得者,具有股东身份;要么是排污行为的直接受益人,如专门提供治污第三方服务的运营商、排污单位内收入福利与违法排放行为挂钩的人员。由于事业单位是公益法人,其排污行为成果难以确定获利人,所以本条主要规定的是企业或者其他生产经营者,对此可作两点理解:

第一,在身份上,“主要获利者”一般是排污单位管理层的成员,他们享有利润分配权,并担任一定的领导职务,对产生、排放污染物的经营活动具有一定的决策权。考虑到组织形式存在差异,“主要获利者”的认定应当具体问题具体分析,有些情况下,行为人虽不是股东,但通过投资关系、协议或者其他安排能够实际支配公司企业行为的人,应当认定为“主要获利者”。

但是,如果有确切的证据证明上述范围内的部分人员在决策、运营过程中,对《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》规定的违法行为表达了反对意见的,对其不适用移送措施。

第二,在主体功能与违法后果的因果联系上,“主要获利者”必须是因排污行为获得经济利益的人,这需要根据违法单位的利益分配方案和当事人的约定来判断。《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第九条规定的“获利”是指生产经营形成的“红利”,劳动者领取的工资、商业伙伴从排污者处购买的由违法排污形成的商品、服务不是《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第九条规定的获利行为。

2. “在生产、经营中有决定权的管理、指挥、组织人员”要根据排污单位的内部治理规则来确定。

“管理人员”是指在其岗位职责范围内有权决定建设项目开工暂停建设、排污设施设计监督与使用、排放源监控与监测系统操作与维修、污染物处理设施使用等事项的人员,是有权对相关事项发出行为指令的人员。如果在其职责范围内没有这些职权,但在实施违法行为中发挥了建议、劝告等意见且具有实质违法内容的人员,应当认定为教唆人员,按《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》中关于“其他直接责任人员”处理。

“指挥人员”是指根据管理人员做出的违法行为命令,而进行任务分解、人员分工,指导特定人员为达到违法效果而作出相应行为的指挥者。

“组织人员”是指按照管理人员和指挥人员的命令、意图,进行人员组织、资源配置,并命令执行人员实施违法行为的人员。

二、其他直接责任人员

“其他直接责任人员”是指以其身体行动执行的操作人员,是排污单位中除管理者、指挥者、组织者之外的其他人员,他们可能是执行管理者、指挥者、组织者的指令,也可能在没有指令的情形下实际作出违法行为。应当对其实施的直接排放、倾倒、处置污染物行为,或者实际篡改、伪造监测数据行为负责,与直接责任人员的责任范围有所不同。

主要参考:环境保护部环境监察局编写:《<环境保护法>四个配套办法释义》,中国民主法制出版社2015年版。

——相关法律法规依据——

《环境保护法》

第六十三条 企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一,尚不构成犯罪的,除依照有关法律法规规定予以处罚外,由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关,对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下拘留:

  (一)建设项目未依法进行环境影响评价,被责令停止建设,拒不执行的;

  (二)违反法律规定,未取得排污许可证排放污染物,被责令停止排污,拒不执行的;

  (三)通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据,或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的;

  (四)生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药,被责令改正,拒不改正的。

《水污染防治法》

第九十二条 饮用水供水单位供水水质不符合国家规定标准的,由所在地市、县级人民政府供水主管部门责令改正,处二万元以上二十万元以下的罚款;情节严重的,报经有批准权的人民政府批准,可以责令停业整顿;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
第九十四条 企业事业单位违反本法规定,造成水污染事故的,除依法承担赔偿责任外,由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款,责令限期采取治理措施,消除污染;未按照要求采取治理措施或者不具备治理能力的,由环境保护主管部门指定有治理能力的单位代为治理,所需费用由违法者承担;对造成重大或者特大水污染事故的,还可以报经有批准权的人民政府批准,责令关闭;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下的罚款;有《中华人民共和国环境保护法》第六十三条规定的违法排放水污染物等行为之一,尚不构成犯罪的,由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十日以上十五日以下的拘留;情节较轻的,处五日以上十日以下的拘留。
  对造成一般或者较大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款;对造成重大或者特大水污染事故的,按照水污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款。
  造成渔业污染事故或者渔业船舶造成水污染事故的,由渔业主管部门进行处罚;其他船舶造成水污染事故的,由海事管理机构进行处罚。
《大气污染防治法》

第一百二十二条 违反本法规定,造成大气污染事故的,由县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条第二款的规定处以罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入百分之五十以下的罚款。
  对造成一般或者较大大气污染事故的,按照污染事故造成直接损失的一倍以上三倍以下计算罚款;对造成重大或者特大大气污染事故的,按照污染事故造成的直接损失的三倍以上五倍以下计算罚款。
《海洋环境保护法》

第九十条 对违反本法规定,造成海洋环境污染事故的单位,除依法承担赔偿责任外,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门依照本条第二款的规定处以罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得收入百分之五十以下的罚款;直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的,依法给予处分。
  对造成一般或者较大海洋环境污染事故的,按照直接损失的百分之二十计算罚款;对造成重大或者特大海洋环境污染事故的,按照直接损失的百分之三十计算罚款。
  对严重污染海洋环境、破坏海洋生态,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
《土壤污染防治法》

第八十七条 违反本法规定,向农用地排放重金属或者其他有毒有害物质含量超标的污水、污泥,以及可能造成土壤污染的清淤底泥、尾矿、矿渣等的,由地方人民政府生态环境主管部门责令改正,处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,处五十万元以上二百万元以下的罚款,并可以将案件移送公安机关,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留;有违法所得的,没收违法所得。

第九十条 违反本法规定,受委托从事土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控效果评估、修复效果评估活动的单位,出具虚假调查报告、风险评估报告、风险管控效果评估报告、修复效果评估报告的,由地方人民政府生态环境主管部门处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,禁止从事上述业务,并处五十万元以上一百万元以下的罚款;有违法所得的,没收违法所得。

前款规定的单位出具虚假报告的,由地方人民政府生态环境主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一万元以上五万元以下的罚款;情节严重的,十年内禁止从事前款规定的业务;构成犯罪的,终身禁止从事前款规定的业务。

本条第一款规定的单位和委托人恶意串通,出具虚假报告,造成他人人身或者财产损害的,还应当与委托人承担连带责任。

第九十一条 违反本法规定,有下列行为之一的,由地方人民政府生态环境主管部门责令改正,处十万元以上五十万元以下的罚款;情节严重的,处五十万元以上一百万元以下的罚款;有违法所得的,没收违法所得;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款:

(一)未单独收集、存放开发建设过程中剥离的表土的;

(二)实施风险管控、修复活动对土壤、周边环境造成新的污染的;

(三)转运污染土壤,未将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等提前报所在地和接收地生态环境主管部门的;

(四)未达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标的建设用地地块,开工建设与风险管控、修复无关的项目的。

第九十三条 违反本法规定,被检查者拒不配合检查,或者在接受检查时弄虚作假的,由地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正,处二万元以上二十万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款。

第九十四条 违反本法规定,土壤污染责任人或者土地使用权人有下列行为之一的,由地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门责令改正,处二万元以上二十万元以下的罚款;拒不改正的,处二十万元以上一百万元以下的罚款,并委托他人代为履行,所需费用由土壤污染责任人或者土地使用权人承担;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上二万元以下的罚款:

(一)未按照规定进行土壤污染状况调查的;

(二)未按照规定进行土壤污染风险评估的;

(三)未按照规定采取风险管控措施的;

(四)未按照规定实施修复的;

(五)风险管控、修复活动完成后,未另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估的。

土壤污染责任人或者土地使用权人有前款第三项、第四项规定行为之一,情节严重的,地方人民政府生态环境主管部门或者其他负有土壤污染防治监督管理职责的部门可以将案件移送公安机关,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五日以上十五日以下的拘留。

《建设项目环境保护管理条例》

第二十三条 违反本条例规定,需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格,建设项目即投入生产或者使用,或者在环境保护设施验收中弄虚作假的,由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正,处20万元以上100万元以下的罚款;逾期不改正的,处100万元以上200万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他责任人员,处5万元以上20万元以下的罚款;造成重大环境污染或者生态破坏的,责令停止生产或者使用,或者报经有批准权的人民政府批准,责令关闭。

违反本条例规定,建设单位未依法向社会公开环境保护设施验收报告的,由县级以上环境保护行政主管部门责令公开,处5万元以上20万元以下的罚款,并予以公告。

《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》(公安部、工业和信息化部、环境保护部、农业部、国家质量监督检验检疫总局联合发文,公治[2014]853号)

第九条 《环境保护法》第六十三条规定的直接负责的主管人员是指违法行为主要获利者和在生产、经营中有决定权的管理、指挥、组织人员;其他直接责任人员是指直接排放、倾倒、处置污染物或者篡改、伪造监测数据的工作人员等。

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